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各制度领域的重大变化无法简单归结为权力关系的调整或公民权利边界的变化，而是社会发展中的系统性变革，对于这种类型的制度变革，最高权力机关需要进行宪法说理。

当事人潘某认为该条文属于增设新的行政强制手段，向全国人大常委会提出审查建议。如遵循《法规、司法解释备案审查工作办法》等规定，只关注哪些对象内容应被纳入审查活动的认知，那就只能提供一种全有或全无的二元式判断，无法针对不同情形设置分层且有梯度的审查权能运用标准。

法院与立法机关之间分权关系的实践，要求审查机关对手段与目的的适应予以克制性的理解，针对不同立法事实问题，法院进行分类评判，再选择不同程度的介入，最终形成审查基准的技术分化。此外，这种审查并不限于否定性评价，也包括审查后发现立法合乎国家深化改革方向，进而得出允许和鼓励立法探索的审查判断。在全国人大常委会法工委公布的审查案例中，同样可以发现这一清晰的展开逻辑。然而，从其开展审查的程序来看，这些案例基本属于公民提出审查建议或社会反响较为强烈，在施行中引发社会广泛关注甚至重大争议的情况。法律规范和研究共识中始终缺乏一套统一且明确的审查基准，致使有关制度刚性不足，约束力不强, [17]给审查工作开展带来了不确定性, [18]影响了审查工作实效性，最终会损害全国人大常委会立法监督制度的权威。

具体而言，它是根据地方立法Byelaws）与上位法目的之关联性（relates to）强弱，甄别其必要性与规范限度。针对上述两种行为设定行政处罚，属于地方适应新情况新需要作出的带有创制性的规定，应当允许探索。这种判断意味着审查在判断方式上超越了单纯的规范文本融贯性比对，而对《保护条例》的规定内容予以了综合理解。

审查实践所期待的，应当是一套类型化的衡量尺度，帮助审查机关基于一定之目的性需要在给定的权力空间中对不同审查对象做出妥当处置。因此，我国地方性法规审查基准初步呈现为以关联性原则为内在逻辑，区分融贯目的-价值目的-效用目的之三重审查基准（如图1所示）。理解我国地方性法规审查基准，应当明确前述不同审查强度分层的内在逻辑，并进一步揭示这种基准是如何运用的。其二，限缩审查活动的范围，影响审查工作的效用。

这对立法活动本身提出了一种实践民主与正当性价值之目的追求。2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称：《立法法》）的修改明确了主动审查等规定，加强了备案审查力度。

首先，德国联邦宪法法院在磨坊结构法案中指出，对明显性审查选择理由的适用，是由于立法者在经济政策事务之判断上的预测是否合理从而得以支持，联邦宪法法院只有当可以明白地确认措施不适合时，才能加以否认。例如，2017年对地方性法规规定著名商标制度的审查，[33]相应地方性法规中的著名商标制度规定并未直接抵触上位法，对其进行否定性评价主要是由于（该制度）干预市场公平……与全面深化改革的目标和要求不符。基于《立法法》73条一般不作重复性规定的要求，下位法的内容缩减在规范文本上并不抵触上位法。其一，缺乏审查基准的统一标准，损害立法监督本身的权威。

与该案例相类似的，全国人大法工委在2018年对《上海市道路交通管理条例》关于机动车在本市有道路交通违法行为逾期未接受处理记录累积达到五起以上的，可以先予扣留机动车行驶证违法设定行政强制的规定进行了审查。其二，我国地方性法规审查基准初步呈现出一种关联性原则逻辑。[47]同前注[44]，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书，第27-28页。与此同时，从审查基准的内涵反观上述审查制度，可发现它们都是基于各自的权力关系特征，建立在本国宪制架构上的合目的性审查的审查模式，并据此逐渐形成各有特色的审查基准方案。

立法体现人民意志，是社会主义法治的内在要求。以上分层逻辑，统一了不同审查强度类型化分层的归入方法，最终构成我国地方性法规审查基准的雏形。

这使得审查基准的运用尚存在缺憾。（三）应从实践中总结科学统一的审查基准 官方的表达和学术研究成果，已然为审查基准的确立提供了认识基础，但其尚未触及审查实践的真实需求，往往难以回归制度应用。

央地立法在立法目的上的符合程度，则是两种权力关系在立法领域是否和谐、顺畅的表现。[35]邢丙银：《全国人大常委会审查地方计生条例：建议修改超生就辞退规定》， http://www. Thepaper.cn/news Detail_forward _1839411, 2019年6月10日访问。从考察规范文本的融贯目的审查到考察立法宗旨的价值目的审查，再到考察规则设计的效用目的审查，出于三重不同目的要求之区分展示了审查机关对地方立法由浅至深的不同介入程度，更彰显了随之选择的不同审查策略与评价方式。我国地方立法审查不是中立第三方对央地之间立法权力关系问题的裁断，而是中央立法机关对于地方立法是否符合中央立法（合规）的一种自上而下的单向认定，地方立法无法排斥中央立法机关对立法判断的介入。二、根植于权力关系的合目的性审查基准 立法审查不仅要对下位法作出是与否的价值判断，而且需要按照下位法牵涉的立法事项类型来决定审查活动本身的介入程度。不过，在进行系统提炼之前，概念的认识与运用应当进一步澄清，从制度源头出发厘清审查基准的实质，并通过我国立法审查的实践活动揭示其内容构成，以归纳总结出科学统一的我国地方性法规审查基准。

那么讨论审查基准就不只是要发现前述分层的存在，更应梳理这种分层的逻辑，总结出具有真正实践意义的完整审查基准。其一，《保护条例》审查活动中出现了考察立法宗旨和意图的审查要求。

[12]甚至有研究者遵循工具之说，提出通过定量数学分析方式，以数学工具构建审查基准。规范体系的问题，笔者于本文中已经指出，制度实践中则长期存在着柔性纠正机制的路径依赖。

《决定》规定：露天焚烧秸秆没有当事人的，由农业经营主体承担责任，可以对农业经营主体主要负责人处罚款。立法活动应当符合法制统一的要求。

与地方人大相比，全国人大常委会只能行使撤销权，不可行使改变权，这与是否有领导关系有关，[29]表明审查机关与被审查机关存在特殊关系以及对应的制度设计。不仅如此，央地关系（联邦与州）与审查机关与被审查机关之关系两对权力关系也深刻体现在各国对地方（州）审查制度的实践构造中——审查活动自身要受特定宪制下审查机关与被审查机关之间权力关系的外部约束，并作为有效的调适路径服务于这种权力关系的发展与修正。其三，审查机关在审查活动中拿捏失当，引发国家权力的内部紧张。对涉及环保问题考察其立法宗旨，并不仅限于《保护条例》这个案例，2018年对《吉安市水库水质保护条例》的审查，也从另一侧面表现了这种审查的实践。

其他研究成果多散见于各类研讨性的文章，观点又往往相去甚远。是故，以审查具体情形作为审查的标准内容，不符合审查基准的应有内涵。

例如，在2018年对《某某市食品安全条例》的审查中，审查机关探寻了我国《食品安全法》35条不设置许可的立法目的，指出其主要是考虑到食用农产品经营主体多为农民或小、散经营者，很难通过实行许可管理。总之，我国立法工作的重心逐渐转向立法监督活动，[2]对地方性法规的备案审查成为了新时期地方立法工作的重要内容。

在这种黑箱的影响下，既有的研究更多是像传统中医一样，通过一种控制论视角，从有限的信息输入和输出结果出发，借助一套自洽逻辑去描述其系统功能，而不曾从实践中提炼出具有实效性的审查尺度与类型化规律，形成关于审查基准的权威统一认识，准确描绘出反映我国真实制度样态的审查基准。这种目的具体包括中央立法的立法精神、原则与具体规定，在上述权力关系中它们共同表现为中央立法对地方立法提出的各种目的性要求。

[25]在Salvesenv Riddell案中，与其他审查中对行政机关规则的即行宣告无效相比，作为审查者的最高法院给予立法者苏格兰议会长达12个月的时间来寻求解决方案,[26]这种尺度选择展示着审查机关独特的权力关系。[11]参见江国华、梅扬、曹榕：《授权立法决定的性质及其合宪性审查基准》，载《学习与实践》2018年第5期。然而，从已有的审查实践案例来看，尽管《备案审查工作办法》已经规范了沟通要求修改或废止、书面审查研究意见、发函督促或约谈以及撤销等不同程度的处理方式，但审查机关尚未对相应处理方式的使用做强度上的有效区分。应当指出，此处所讨论的地方属性并非《立法法》规定的地方性事务。

[47]此外，这种符合程度判断，不仅是制定机关立法目的与上位法目的之间的直接对照，而且基于了不同审查基准的目的区分，使用着不同的符合程度判断工具。具体而言，该审查存在以下特征。

手段合乎目的，乃其基本内涵，它包含联邦与邦之关系和审查机关与被审查机关之关系的双重意义。以之为前提，根据所涉及的地方立法事项，有针对地考察地方立法在该领域同中央立法之立法目的的符合程度，便成为立法审查的核心内容，也是从立法角度调适上述权力关系的通行做法。

以下笔者将以案例实践为中心，分析地方性法规审查基准的内部展开。其次，该审查在审查手段上，采取了超越规范考察的综合审查方式。

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